深評|萬億國資劃轉社保難在哪

社保可持續性牽動民心,養老金的風吹草動都將引發熱議。在社保降費率成為大趨勢之際,劃轉國有資本充實社保基金成了各方期待。然而在今年2月,時任全國社保基金理事會理事長的樓繼偉用一個字來形容當前劃轉進度:慢。

對此,7月10日召開的國務院常務會議決定,2019年全面推開中央和地方劃轉部分國有資本充實社保基金工作。在剛剛過去的這一周,國資委和財政部先后表態稱,已研究提出了第三批35家劃轉企業的名單,涉及國有資本5217.13億元。

而多位研究人士指出,劃轉進展之所以緩慢,還在于股權關系、利益分配、監管主體等一系列配套操作細則不夠完善。財政部最新消息則表示,已經起草了全面推開劃轉操作的文件,將于近日報批后印發實施。

利潤壓力

國有資本“輸血”社保基金的討論由來已久。上世紀90年代,社保制度轉軌期間,盡管大量國企職工個人賬戶中并沒有資金積累,但仍采用“視同繳費”的辦法,給社保基金帶來了巨大的財務負擔。根據不同機構測算,這一政策導致的虧空在1.9萬億-7.6萬億元之間不等。

為彌補轉軌帶來的資金缺口,劃轉部分國有資本充實社保的想法應運而生。在制度層面,從2001年實施的減持國有股以融資變現制度,到山東等地率先試行國資劃轉,再到2017年劃轉10%的國有股權充實社保方案出爐,中央和地方層面探索不斷。

然而,國資對社保基金的支持力度并未達到預期。今年6月,審計署報告顯示,至2019年3月底,已劃轉23戶央企國有股權約1132億元充實社保基金。但這一數字不到擬劃轉國有股權的10%,地方也僅有4省份啟動劃轉。

有評論指出,在實踐中,被劃撥企業的負面情緒、資本市場對潛在風險的擔心,都可能形成劃撥阻力。

對于企業的擔憂,7月19日,財政部資產管理司司長陸慶平回應稱,劃轉不改變現行國有資產管理體制,社保基金會等承接主體,作為長期財務投資者,主要通過股權分紅獲取收益,不干預企業日常生產經營管理活動,因此也不會對企業的生產經營造成影響。

不過,國務院國資委研究中心研究員周麗莎分析稱,國資劃轉社保后,社保基金會享有所劃入國有股權的收益權和處置權,對國有企業來說,自身可分配利潤減少了,“這或是改革進展緩慢的一大原因”。

同時,國資委研究中心高級經濟師王絳撰寫的《劃轉部分國資充實社保基金試點存在的問題和建議》一文提出,國有企業除了上市股份的10%轉讓給社保基金,還通過國有資本經營預算支持公共財政,國有企業實質上承擔了雙重分紅義務,因此需要厘清雙重分紅的關系,避免加劇國有企業的負擔。

尤其在今年,財政部此前表示,今年中央財政將增加特定國有金融機構和央企上繳利潤,以保證財政平穩運行。據財政部國庫集中支付中心主任劉金云透露,今年上半年,中央財政增加特定國有金融機構和央企上繳利潤1685億元。

周麗莎分析,今年面對不確定因素明顯增多、經濟下行壓力的挑戰,中央企業要完成凈利潤同比增長9%的年度目標并非易事。在此情況下,一些過剩產業、能源類的國有企業劃轉社保的效果可能會受影響。

監管變數

根據財政部最新消息,目前,中央層面,完成兩批24家企業的劃轉工作。近期,還將對35家中央管理企業實施劃轉,預計中央層面59家企業劃轉國有資本總額6600億元左右。

在地方層面,除四川、浙江、安徽、云南等試點省份外,其他省份也相繼開展了劃轉前期準備工作,包括企業情況摸底排查、制定實施方案、選擇承接主體等,為下一步實施劃轉奠定了基礎。

但是,王絳提醒稱,一些企業特別是地方國企,股權結構非常分散,有的只是第一大股東,連相對控股的地位都未達到,再行劃轉10%的國有股權,可能導致國有股權的失控問題,甚至加劇“內部人控制”的局面。

同時,社保基金作為一種兜底性財富福利,對安全性要求極高。而國有資本的基本要求,是在公平的市場競爭中取得市場主動權,從而實現保值增值。不可否認的是,任何企業經營都存在各種風險,國有企業也不例外,企業經營困難反而會給社保基金增加風險和負擔,必須處理好經營風險與社保基金安全運作的矛盾。

然而,根據目前的劃轉方案,社保基金只充當財務投資者,這意味著社保基金只能被動收益。王絳認為,劃轉后,必須重視資本的安全性和保值增值,也必須密切關注部分國有企業劃撥股權之后的經營狀況。

從另一角度而言,社保基金在劃入巨額國有股權后,其運營也需要與被劃入的國有企業形成“一致行動人”的戰略協同關系。因此,將社保基金作為保障性國企納入統一的國資監管體系,方能保障社保基金的穩健、合規經營。

陸慶平指出,國資委和財政部將分別做好中央管理企業和中央金融機構股權劃出工作,督促企業及時辦理產權變動和工商變更登記等手續。同時,社保基金會扎實做好中央企業股權接收工作,并保證接收股權的集中持有和單獨核算,接受考核監督。

全面推開

7月10日召開的國務院常務會議決定,2019年全面推開中央和地方劃轉部分國有資本充實社保基金工作。

財政部方面透露,目前已經會同人力資源社會保障部、國資委、稅務總局、證監會加大協調力度,起草了全面推開劃轉操作的文件,近日,將報請國務院批準后,印發實施。

不過,中國社科院世界社會保障中心主任鄭秉文認為,要實現社保基金的長期收支平衡,需要在精算平衡的基礎上,推進社保制度相關改革,不能將缺口完全留給公共財政。

所謂精算平衡,必須參考社會平均工資的增長水平、投資收益率、期望壽命、人口增長率、老齡化速度,定期調整繳費率、給付率、最低繳費年限和退休年齡,并健全多繳多得的激勵機制,實現在全國統一基礎上可持續的代際平衡。

“人力資源和社會保障部的精算處只有3個人,難以承擔上述任務。有了精算預測,就能夠防止‘拍腦袋’決策的失誤。”鄭秉文認為,不知道未來幾十年養老保險的具體需求,就難以決定國資劃轉的規模和劃轉節奏,“應定期發布養老保險精算預測報告,給出未來繳費收入與養老金支出的走向,知道國資劃轉初始規模和以后未來逐漸劃轉的需要和劃轉的規模,以預測未來每年收支缺口及其對外部注入的需求,并且知道全部國有資本的‘家底’在多大程度上可以滿足未來老齡化的需要”。

鄭秉文認為,厘清國資劃轉的目標,是為了更清晰地為社保制度改革規劃路徑。他的建議是,應該將國資劃轉作為一次重要的社保改革契機,即把短期、中期、長期的三個目標統統納入到國資劃轉的一攬子之中,給出一個長期的頂層設計方案。在他看來,從長期頂層設計方案的角度看,國資劃轉的一個重要意義是,作為財政補貼的主要替代性方案。


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